在《大西洋》（The Atlantic）1954年1月刊上，时任美国马萨诸塞州资浅参议员的约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）表示，从新英格兰到美国南部持续的工业迁移需保证流畅无阻。

他还呼吁政府提供贷款和其他形式的支持，以帮助新英格兰的企业，再培训工业工人，并为当地工业发展机构提供资金。

肯尼迪认识到，政府在振兴南方和促进新英格兰的新工业发展上都发挥着重要作用。工业政策在政策辩论边缘徘徊几十年后，如今重回议程之上。

除了中国提出的《中国制造2025》计划、英国最近发布的《工业战略》和法德新的欧洲工业政策宣言，海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council）成员国还计划发展非石油行业，许多发展中国家也在寻求类似的多样化发展。

为了应对国际竞争压力、生产率增长普遍放缓、制造业岗位流失以及不平等加剧等状况，这些政策因而出台。

但工业政策总会在决策者和学者间引起激烈的争论。批评人士认为，这些策略在许多国家并没有奏效，反而导致了裙带关系和腐败现象。

政府应减少干预市场

他们认为，更好的办法是减少政府对市场的干预，改善商业环境，并投资基础设施和教育。在有利条件下，企业和企业家自然会在市场中大量涌现、增长。拉丁美洲和其他地方工业政策的失败案例证实了这一观点。

相反，工业政策的支持者认为，我们生活在市场失灵的世界中，需要某种形式的政府干预。否则，即使在良好的商业环境中，市场中也不会出现新的工业，尤其是先进技术工业。自然，这一阵营关注的是过去工业政策的成功案例，尤其是东亚经济体的成功。

在国际货币基金（IMF）最近的一份工作报告中，我们研究了过去的成功案例，找到了我们称之为“真正的”工业政策应该遵循的三条原则。

在日本、德国和美国，以及有亚洲的“奇迹”经济体之称的新加坡和韩国，政府很早就开始了市场干预，以支持国内企业在新兴以及技术先进的行业中发展。

这些成功的政策特别强调出口导向，并要求企业对获得的支持负责。鉴于其对尖端行业的高度关注，这种“真正的”工业政策实质上是一种技术和创新政策（technology and innovation policy，TIP）。

技术创新是增长关键

技术和创新是经济增长的关键。中国为了摆脱所谓的“中等收入陷阱”提出了《中国制造2025》计划，本质上也是仿效韩国（以及之前的日本）的工业策略。同样，英国和法德新工业战略都着眼于未来的尖端行业:可再生能源、人工智能和机器人技术。

发达国家和发展中国家都可以利用破坏式创新受益。无论一个国家在全球价值链中处于什么位置，它的尖端科技发展不仅会为国内投资者和企业，也会为其他地方的消费者和行业创造机会。

此外，美国、中国、英国、法国、德国和其他国家的技术进步有助于全球范围的竞争开展、创新发展、生活水平提高，可能使所有人受益。

正如需要双翼才能飞翔一样，实施技术和创新政策需要政府和市场的共同参与。事实上，“政府对市场”恰恰是错误的思考方式。正如我们在2016年的《打破石油魔咒》（Breaking the Oil Spell）一书中指出的，政府必须带头，将资源导向那些市场一开始可能无法自行支持运作的工业活动。

确保私人界发展空间

与此同时，各国政府还必须基于市场信号进行决策，以确保自主、有竞争力的私营部门有足够的发展空间。

正如经济学家马里亚纳马祖卡托（Mariana Mazzucato）所说的，“当公共部门带头行动并且雄心勃勃时，政府将不再只为市场提供便利或者顺从市场发展，而会推动行业新发展。”

正如马祖卡托在《创业型政府》（The Entrepreneurial State）中解释的，当初美国在应对新英格兰旧工业的消失时，也通过公共研发投资和政府采购政策，积极推动科技创新并激励新兴部门创建。

实际上，美国联邦政府在1979年的采购量占飞机、无线电和电视设备采购总额的一半以上。

大体上来说，很多理论和经验表明，政府通过公共研发、提供风险资本、投资基础设施和技术可以支持新技术的成熟化和商业化。

推动创新行业

这些支出不仅有利于现有的创新部门，也有助于创建新的创新行业。

肯尼迪在1961年提出的登月计划最能体现政府主导发展的影响：一个看似不可能完成的任务在十年后变成了现实。

美国支持技术创新的政策推动了科学和破坏式技术的开创性进展，并催生了世界领先的高科技工业。

许多亚洲经济体追随美国的脚步，通过奉行“真正的”工业政策，创造了自己的经济奇迹。

现在，所有国家都有机会找到实施技术和创新政策的利基市场。如果他们成功了，我们所有人都能从知识外溢中受益。