作者：张湖月（南加州大学法学教授）

在中美贸易战不断升级的2019年8月，时任美国总统特朗普发布了一系列推文，要求美国企业“立即开始寻找……中国以外的替代方案”，并将生产移回美国。这一要求导致股市暴跌，也对所有与中国有业务往来的美国企业发出了警告。

虽然特朗普最终缓和了其立场，但这一威胁凸显了一个令人不安的、也是世界在他即将重返白宫之际所必须面对的现实：总统有权与全球第二大经济体断绝联系，而且想什么时候断就什么时候断。

在完胜贺锦丽之后，特朗普以冲动粗暴手段处理外交事务的幽灵似乎正在逼近。如果说他的过往行为预示着些什么，那就是美国企业界或许很快将面临另一轮针对中国的反复无常、高风险操弄--说不定还会更糟。

美国宪法将外交事务的权力同时授予总统和国会，其目的是通过立法监督来约束行政部门的自由裁量权。但近几十年来这种平衡状态发生了巨大改变。

“国家安全”无限扩大

外交政策现在几乎完全集中在行政部门且基本不受任何制约--政治学家认为这种趋势是党派偏向性上升和国会专业知识下降的结果。

由于两党都倾向对华采取强硬手段，特朗普将拥有更大的自由去打击中国。

与此同时“国家安全”一词已被证明具有极大解读空间，其含义远远超出了国土安全和网络安全等传统关切，如今涵盖了从跨境数据流动和供应链漏洞，到保护那些被认为过于重要而不能被外国竞争对手主导的行业等所有内容。

这种宽泛定义，使总统能够某些采取十年前无法想象的行动。

特朗普及其继任者乔·拜登采取的一些措施包括：制裁华为和中兴；下架TikTok；阻止中国投资某个手机约会app；发起备受争议、主要针对在美中国科研人员的“中国行动计划”；对中国实施半导体禁运；限制美国对中国人工智能和量子计算机的投资；以及最近对中国产电动汽车和电池征收100%关税。

扩展“紧急状态”定义

许多这些激进政策只应在紧急状态下实施。但“紧急状态”的定义也被大大扩展了--现在还包括遏制中国崛起。而当特朗普于2025年上台后，行政部门在“国家安全”的幌子下宣布“紧急状态”并采取非常措施的能力和意愿可能会大大增加。

虽然美国法院有权审查总统权力（正如它们阻止特朗普下架TikTok和微信一样），但对外交政策的监督却有限。尤其是在国家安全问题上联邦法院历来都相当顺从--当国会和总统意见一致时更是如此。

最近TikTok相关立法的通过表明了国会如何可以在司法裁决限制下迅速夺回行政权力。这让TikTok和其他中国企业与行政部门反复敌对态度的不懈斗争显得像一场永无止境的打地鼠游戏。

美将重蹈中覆辙？

具有讽刺意味的是，美国总统的权力集中与美国领导人严厉批评的中国治理模式如出一辙。正如我在《高压线：中国如何监管大型科技企业和治理经济》一书中所述，过去十年中国政治权力的巩固往往导致政策大幅波动，从而损害投资者信心，抑制创业精神。

中国政府最近的一些失误--从冠病疫情应对不当到对科技和房地产行业的打压，再到如今对日益严重的通缩风险反应迟钝--都应成为前车之鉴。

而美国也已经开始感受到其对华敌对政策带来的意外后果。中国行动计划导致中国优秀科学家大量外流，其中许多已返回国内。与此同时美国严厉制裁和出口管制的效力正在减弱。

华为最初在这些措施下举步维艰，但最近却在国家支持和实现自给自足的坚定决心下蒸蒸日上。

美国遏制中国的努力有可能造就一个更加坚韧的对手--它正因为受到针对性压制才变得更加强大。

民主的流失

但美国那些政府机构非但没有重新评估其强硬策略的效力，反而变本加厉地实施制裁和限制。即使臭名昭著的“中国行动计划”已被“终止”，但依旧在以几乎不加掩饰的形式存在。

目前为止关于中美竞争的讨论大多将中国崛起视为美国政策转变的主要催化剂。但这一观点忽略了一个关键点：这场冲突也可以追溯到美国外交政策制定中的民主缺失。

如果美国采取日益极端的措施来遏制中国（正如特朗普第二任期内很可能会发生的那样），那它就可能扩大这种缺失状态--并成为自己所反对的那种势力。

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